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歐洲審理民事案件最慢的國家（日） 圖表來源于經合組織（2013年）
20世紀70年代以來，全球范圍內普遍出現了不同程度的案件積壓和訴訟拖延的現象，甚至出現了所謂的“司法危機”，這一狀況促使提高司法效率成為許多國家民事司法體制改革的重要內容之一。因長久受到司法系統運作緩慢的困擾，在“緩解辦案壓力，提高司法效率”的理念指導下，意大利為解決司法效率低下問題采取了多種舉措。
意大利司法效率低下的現狀
盡管《歐洲人權公約》第6條第1款明確提出民事訴訟以及刑事訴訟中“合理期限”的要求，德國和意大利等國的憲法也宣稱，訴諸司法保護的權利不可能意味著一種姍姍來遲以致成為無關緊要的保護，然而，大部分歐盟國家的法院仍面臨著行政管理低效甚至無效的問題，導致法院陷入案件積壓的重負之中，案件審理長期超出合理期限。意大利司法效率低下是眾所周知的事實，其已成為歐盟各成員國中案件積壓量最大和訴訟效率最低的國家。
多項指標顯示，意大利司法系統的運作效率遠低于歐盟國家以及經濟合作與發展組織（以下簡稱經合組織）國家的平均水平。例如，意大利法院強制執行一個合同，平均需要1185日，超過經合組織高收入水平國家平均值的2倍。2013年歐盟司法記分榜顯示，相較于歐盟其他成員國，意大利法院審理民事、商事和行政案件所用的時間得分不佳。據統計，民事案件從一審法院初審至最高法院終審，經合組織國家平均需788日，意大利則需8年多。
2011年相關數據顯示，意大利民事案件一審需要845日；二審需要1509日；審期合計達7年之久。刑事案件一、二審審期合計達1400日。意大利法院系統內還堆積著大量未決案件。
2013年5月，意大利參議院制作了關于司法數據的工作報告，其中指出：2011年，全國未決民事案件超過560萬件，刑事未決案件約330萬件。2012年，數量雖有所下降，但仍有970萬件未決案件，其中民事未決案件達500萬件。
2013年，由于審判過度超期問題，意大利已經多次遭到歐洲人權法院的譴責。民事審判的拖延甚至成為其經濟發展的阻礙。意大利國家銀行前任行長于2011年經濟報告中指出，民事審判的拖延導致國家GDP下降一個百分點。2013年至2018年，意大利經濟預增長0.7%，由于缺乏更深層次的改革，目前潛在增長率預計0.5%。盡管影響經濟增長的很多因素無關司法效率（例如人口老齡化、公共管理缺失等），但大量研究表明，運作緩慢的司法系統對經濟的負面影響十分巨大。
意大利司法改革的實施圖景
為改善司法效率低下的現狀，克服司法系統運作的瓶頸，意大利當局主要采取減少案件流入量、提高案件審結效率、加強法院行政管理和設立專項補償資金四大措施。
減少案件流入量 低訴訟費用、高上訴率以及律師的執業形勢等因素共同導致大量案件涌入法院。相應地，意大利通過增加訴訟費用、設置上訴限制條件以及修改律師費結構以減少法院案件流入量。
意大利的訴訟費用長期居低。經合組織2013年有關數據顯示，2012年意大利是歐盟中用于支持法院支出的訴訟費用份額最低的6個國家之一。意大利已逐步提高訴訟費用標準，但舉措相對保守，即使在標的額較高的商事案件中，訴訟費用標準的提高亦有所限制。
基于法律目的和財政預算雙重考量，意大利在促進司法可接近性的前提下，科學核定民事、商事和稅收案件的訴訟費用標準，既不能讓其構成民眾實效性訴諸司法保護的障礙，也不可成為“訴訟泛濫”的開口。意大利訴訟費用改革取得了良好成效，促使小額訴訟案件的受案量減少了43%。
提高案件審結效率 為提高案件審結效率，意大利建立了強制調解制度，并鼓勵當事人在無律師參與的情形下，采用自行調解等多元化糾紛解決方式分流案件。法院招錄法律實習生協助法官工作，并任命400名司法官專職清理上訴法院的積壓案件。意大利還實施“在線審判”簡化一審程序，完善法院案件管理制度。
多元化糾紛解決方式能有效實現訴訟分流，減少法院案件積壓。意大利2010年第28號法令第5條引入強制調解的規定，該規定于2012年被宣布違憲后，2013年重新恢復。曲折的歷程致使強制調解在意大利未得到長效發展。
除缺乏配套措施外，司法系統本身的效率低下問題是不可排除的關鍵障礙。司法低效率下，當事人無法發現前期采取調解的優勢，可能更愿意選擇冗長的訴訟程序。
經驗表明，調解運作良好的國家的司法系統運作也很高效。強制調解已在許多國家確立下來，并成為擴大調解適用的一種趨勢。無論如何，2013年意大利恢復強制調解是可喜的發展，政府相關數據表明，調解的作用已開始回升。
加強法院行政管理 高效的法院行政管理可通過如下措施實現：以管理職業化和司法職能專業化為目標，重組法院結構；簡化行政程序；加快數字化進程；完善預算機制和績效問責制度等。這些措施有助于促使法院積極管理案件，緩解辦案壓力，減少訴訟拖延。
為促使法院系統高效運作，意大利進行了多種努力，包括法院緊縮計劃、創建和發展司法系統的內部數據庫、實施以個人工作量評估為基礎的法院工作計劃等。這些措施的主要目標在于：在確保司法系統運作質量的前提下，通過高效的法院管理和問責機制實現成本效益，充分利用司法資源，實現法院結案量最大化。
設立專項補償資金 意大利政府設立專項資金，補償因訴訟過度遲延而受損的當事人。這筆專項補償資金相當可觀，2011年已有2億歐元。專項資金設立之本意在于解決訴訟拖延問題，以提高司法效率。但癥結在于，專項補償資金由政府通過特殊預算分配，并非來自法院預算，因而法院無須為其拖延處理案件的行為“買單”，便無動力解決此問題。有鑒于此，意大利細化了專項補償資金的適用范圍，同時賦予審計法院追究法官責任的權力。
專項補償資金的設立雖未徹底解決訴訟拖延問題，但已經大大緩解了上訴法院的案件壓力（從2012年第二季度15300個新案件到2013年第一季度5700個新案件）。
“意大利司法辦公系統最佳實踐推廣”計劃
20世紀60年代以來，在許多國家，民事司法制度不能滿足社會的需求，已成為一個普遍現象。為緩解訴訟爆炸與有限司法資源之間的矛盾，在糾紛日益復雜化的背景下，西方國家掀起了“接近正義/司法”的運動。
民主社會的現代潮流是擴大和確認而非減少或廢除司法保護，為促使司法保護為所有人實效性地接近，當今世界許多國家司法系統正朝著數字化和技術化方向發展，依靠技術提高司法效率，使得“接近司法”成為可及的目標。
“意大利司法辦公系統最佳實踐推廣”計劃（以下簡稱“司法辦公實踐推廣”計劃）是建立在歐盟委員會、意大利司法部、勞動部、公共行政部以及意大利19個地區和2個自治省共同簽訂的合作協議基礎之上的，多方主體共同參與實施的國家項目。“司法辦公實踐推廣”計劃由歐洲社會基金資助，歐洲社會基金向意大利提供4000萬歐元資金，用于為期兩年的技術支持和外部咨詢幫助。
適用范圍 “司法辦公實踐推廣”計劃，是意大利司法機關首次大規模辦公系統現代化的嘗試，該計劃面向的用戶包括：（1）內部用戶，即行政機關、檢察院、法院以及其他司法機關等；（2）外部用戶，包括公民、企業、法律和其他職業共同體。“司法辦公實踐推廣”計劃由部分地區司法部門率先開展，后推廣至意大利182個司法部門。它是建立在“漸進式”邏輯的基礎上，“自下而上”地實現目標。該計劃通過簡化司法系統組織管理流程從而降低組織成本，提高司法服務的質量、效率以及透明度。
預期目標 “司法辦公實踐推廣”計劃主要有4個目標：提高民事和刑事司法質量；降低司法機關組織成本；改善司法機關的通信條件和提高通信能力；完善外部問責機制，以促進公眾利用公共資源成效的提高。
這些目標通過6個方案完成：（1）關鍵工作流程和機構重組計劃的分析，旨在提高司法機關內部運作效率以及創建司法辦公性能監測系統，提高用戶使用服務的質量和效率，提供“一站式配齊”的解決方案。（2）司法機關信息和通信技術的使用分析，意圖充分利用電子化傳輸服務，推動電子化管理的發展。（3）試點司法機關起草年度社會預算報告（社會責任報告）。（4）起草公民憲章和公民法律服務指南。（5）力求達到ISO9001組織質量管理體系2000年認證標準。（6）建立并完善司法機關網站，實現內部在線溝通和文件傳遞。
實施過程 各試點地區因地制宜，實施多種項目以改善司法辦公系統。部分項目著重簡化程序，以便更好地服務于用戶。少數項目關注司法辦公監測體系的實施，以期有效督促司法機關工作人員高效工作。大部分項目集中于重組司法部門之間以及司法官和司法部門之間的工作流程，例如檢察院和一審法院之間，或者一審法院和上訴法院之間的工作對接。可見，大多數司法部門將改善內部工作流程視為改革的重點，并且越來越關注整個司法系統內部的工作銜接。
米蘭法院于2010年開始貫徹實施“司法辦公實踐推廣”計劃，2013年完成計劃目標，它是推行該計劃最活躍的司法機構之一。其采取的舉措有：通過使用條形碼技術對卷宗進行電子標記，實現文件電子化管理；為證人提供定向的溫馨服務并簡化與證人相關的訴訟程序；建立績效評估系統，定期評估法院行政系統運作性能，督促法院及其工作人員以科學數據為基礎糾正不當行為。同時，不斷開發契合審判實踐的新軟件，服務于法官審判，通過網站提供互動服務，實現與律師無紙化的信息交流。
在現代化的背景下，民事訴訟作為一個解決社會和經濟沖突的機制以及財富再分配的機制，必須能夠保證司法保護的充足、迅捷和有效性。追求訴訟效率已經成為一種全球性趨勢。
邁向現代化的意大利司法系統，以獨特的實踐生動地揭示了：司法活動不只是國家統治和管理手段，更應被視為順利實現權利的“公共服務”。深處全球化的時代背景之下，制度的跨文化和跨區域的借鑒與流動已蔚然成風。各國在解決司法效率的實踐與經驗方面彼此借鑒。意大利的司法改革只是其中一個縮影。解決司法效率低下問題非一日之功，各國司法改革之路任重而道遠。
文章來源：《人民法院報》
這是乾成社第137篇文章
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