新修訂《治安管理處罰法》與
《暫行條例》的
制訂背景及關聯之處
（一）現實背景：無人機面臨的安全治理挑戰
隨著低空經濟的快速發展，無人駕駛航空器（以下簡稱“無人機”）廣泛應用于農業植保、電力巡檢、影視航拍、應急救援等行業并“飛入尋常百姓家”，成為推動低空經濟發展的核心動能。但同時“黑飛”擾航、隱私侵犯等問題日益凸顯。非法破解飛行控制系統，讓無人機突破禁飛、限高限制，不僅威脅機場航班、人員密集區安全，更可能觸碰國家安全紅線。2024年全國無人機相關警情大量增加，其中機場凈空區違規飛行事件時有發生。
就在今年“九三閱兵”前夕，北京某軍用機場、空軍訓練基地等涉軍區域周邊，多次出現無人機盤旋，疑似拍攝參加閱兵的軍機訓練情況。12339國家安全機關舉報受理電話接到群眾舉報后調查發現，軍事愛好者趙某和無人機飛手楊某出于娛樂和好奇目的，在未經相關部門批準的情況下，多次在軍事敏感區域周圍違規放飛無人機，兩名無人機愛好者因在軍事敏感區違規飛行而付出了代價。在此背景下，我國構建了梯度化的無人機監管法律體系。
（二）制度銜接：從“規范先行”到“處罰兜底”的梯度化法律體系
《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）于2024年1月1日正式實施，作為我國首部針對無人機管理的專門行政法規，它系統性規定了飛行審批、空域管理及安全規范等核心制度，為無人機全鏈條管理提供了操作規范，明確了公安機關在公共安全管理中的職責，要求無人機實行實名登記制度，并對不同空域的飛行活動作出具體規定。2025年6月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過新修訂的《治安管理處罰法》，自2026年1月1日起施行。該法首次將無人機“黑飛”等違規行為明確列為妨害公共安全的情形并設定處罰措施，與《暫行條例》形成監管閉環。
兩者的關聯體現在三個方面：一是功能互補，《暫行條例》規定技術標準和操作規范，新修訂《治安管理處罰法》則提供治安處罰依據，側重法律后果和責任追究，形成從“規范指引”到“處罰保障”的完整邏輯；二是執法銜接，對于《暫行條例》中明確的違規行為，如未經實名登記飛行，情節嚴重時將適用新修訂《治安管理處罰法》的拘留處罰；三是梯度治理，對輕微違規行為由民航部門或市場監管部門處罰，嚴重危害公共安全的則由公安機關依據新修訂《治安管理處罰法》采取行政拘留措施。這種“管理規范+處罰保障”的模式，共同構成了無人機安全管理的法律基礎。
新修訂《治安管理處罰法》中
與無人機相關的法律條文解析
新修訂的《治安管理處罰法》針對無人機管理新增了多項條款，形成了較為完善的法律規制體系。
（一）聚焦“黑飛”亂象，強化空域管控
新修訂的《治安管理處罰法》第四十六條明確規定：“違反有關法律法規關于飛行空域管理規定，飛行民用無人駕駛航空器等升空物體，情節較重的，處五日以上十日以下拘留；非法穿越國（邊）境的，處十日以上十五日以下拘留。”這一條款直接回應了實踐中突出的“黑飛”問題，將原來散見于《暫行條例》等法律法規中的處罰措施集中明確，統一納入“妨害公共安全”范疇，解決了此前法律適用模糊的問題。相較于《暫行條例》的罰款處罰，行政拘留的人身罰顯著提高了違法成本，以珠海市為例，2024年珠海市公安局將全市域劃為無人機管控區，對擅闖禁飛區的行為，依據該條款可處最高10日拘留，較《暫行條例》規定的1萬元罰款更具震懾力。
（二）完善資質漏洞，筑牢準入防線
新修訂的《治安管理處罰法》第七十六條針對無人機資質問題作出明確規定：“未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器的，處一千元以上二千元以下罰款；情節嚴重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處二千元以下罰款。”這與《暫行條例》第五十條形成呼應，依照《暫行條例》規定，未取得操控員執照飛行中型無人機最高可罰10萬元，而新修訂《治安管理處罰法》進一步增加了行政拘留的人身罰方式，形成“罰款+拘留”的組合懲戒，強化了對無證操作行為的懲戒力度。
（三）回應隱私關切，構建隱私保護防線
在隱私權保護方面，雖然新修訂的《治安管理處罰法》未新增專門針對無人機偷拍的條款，但通過原有隱私保護條款與新增飛行管理條款的結合，形成了更加完善的規制體系。上海浦東新區2025年發生的溫泉館無人機偷拍事件中，法律人士指出，無人機在私密場所上空懸停拍攝的行為，可依據《治安管理處罰法》中“偷窺、偷拍他人隱私”條款，處5日以下拘留或500元以下罰款，情節嚴重的處5至10日拘留。新修訂的《治安管理處罰法》增加了該條款的處罰力度，針對“偷窺、偷拍他人隱私”的行為處5日以下拘留或者1000元以下罰款，情節較重的處5日以上10日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。
（四）覆蓋產銷環節，健全監管體系
新修訂的《治安管理處罰法》對無人機的生產銷售環節的影響主要通過多部門協同實現。工業和信息化部發布的《民用無人駕駛航空器生產管理若干規定》要求民用無人駕駛航空器生產者為其生產的民用無人駕駛航空器設置唯一產品識別碼并備案，而新修訂《治安管理處罰法》雖然并未直接規定生產銷售不符合標準無人機的法律責任，但通過第七十六條等條款，對生產銷售不符合標準無人機導致的違法飛行行為，提供了治安處罰依據。《暫行條例》第五十四條明確規定，生產、銷售微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器違反產品質量或者標準化管理等有關法律法規的，由市場監管部門處罰，無人機飛行活動違反軍事設施保護法律法規的，依照有關法律法規的規定執行。如構成違反治安管理行為的，由公安機關依法處理。
（一）進步：無人機監管法治化的新階段
新修訂《治安管理處罰法》的實施標志著我國無人機管理進入法治化新階段，取得了多方面進步。一是填補了處罰空白，將無人機“黑飛”、無證駕駛等行為明確納入治安管理處罰范圍，改變了此前僅能依據《暫行條例》進行罰款的狀況，最高15日的拘留處罰顯著提高了違法成本。二是強化了責任體系，通過明確生產者、銷售者、使用者的法律責任，形成了生產、銷售、使用的全鏈條監管。云南丘北縣2024年查處的無人機傷人案中，操作者因未實名登記且多次違規飛行，被警方依法給予責令改正、罰款2500元的行政處罰，體現了“誰使用誰負責”的原則。三是完善了隱私保護，通過將飛行管理與隱私保護條款結合，為打擊無人機偷拍行為提供了更充分的法律依據。
（二）不足：新興技術覆蓋、隱私規定細化與執法協同上的欠缺
盡管新修訂《治安管理處罰法》與《暫行條例》共同搭建了無人機監管的基礎框架，但現行法律體系仍存在不足：一是對新興技術覆蓋不足，對自主飛行、集群飛行等新技術應用的規定滯后；二是隱私保護細節缺失，未明確無人機拍攝的禁止區域和行為標準，執法人員在判斷“是否構成隱私侵犯”時依賴主觀裁量，易出現“同案不同罰”的情況；三是執法協同不足，無人機監管涉及民航、公安、工信、市場監管等多個部門，但現行體系下的協同治理機制尚未完全打通，跨部門數據共享和聯合執法機制不完善。上海溫泉館無人機偷拍事件中，因缺乏技術追蹤手段，警方難以確定操作者身份，暴露了監管技術手段的不足。
（三）完善建議
對未來《暫行條例》的修訂及配套規范性文件的制訂，建議如下：
一是完善技術監管標準。應增加無人機遠程識別、電子圍欄等技術要求，規定生產者必須內置地理圍欄系統，對禁飛區實現自動禁飛。參考工業和信息化部“唯一產品識別碼”制度，建立全國統一的無人機身份識別系統，實現飛行軌跡全程可追溯。
二是細化隱私保護條款。明確禁止無人機在居民小區、酒店、溫泉館等私密場所上空低空飛行，規定無人機拍攝的圖像、視頻不得擅自傳播，確需使用的應進行面部模糊等處理。借鑒湖南省的管理經驗，要求經營性無人機運營者建立數據安全管理制度。
三是健全執法協作機制。建立民航、公安、工信等部門的信息共享平臺，實現無人機登記、飛行計劃報備、違規行為查處的數據互通。對機場、軍事管理區等重點區域，應規定公安機關與民航部門的聯合巡查機制，配備必要的反制設備。
四是優化責任分擔制度。區分無人機生產者、銷售者、使用者的責任邊界，對因產品缺陷導致的違規飛行，應減輕使用者責任，追究生產者責任。建立無人機第三者責任險強制制度，解決侵權賠償糾紛。
無人機管理需要平衡安全與發展的關系。新修訂的《治安管理處罰法》與《暫行條例》共同構建了基本監管框架，未來通過進一步完善法律體系、強化技術支撐、健全協作機制，必將推動無人機產業在法治軌道上健康發展。
特別聲明
王興堯
乾成律師事務所 高級合伙人
自貿區（港）業務部 主任
能源與自然資源業務部 主任
個人簡介
王興堯律師曾擔任某石油行業上市公司法律顧問，協助客戶在“一帶一路”國家完成多宗石油公司并購交易；協助私募基金管理公司的組建，設立多支私募基金并完成投資，助力被投企業實現上市目標；擔任海南國際仲裁院、青島仲裁委員會等多家仲裁機構仲裁員；在投融資領域有深入的研究，致力于協助客戶完善合規風控管理，通過交易結構的設計及不同融資手段的組合，降低交易風險，實現投融資目標及相關事項的爭議解決。
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自貿區（港）專業法律服務｜投融資并購｜航空法｜能源與自然資源專業法律服務
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廖中天
乾成律師事務所 律師
個人簡介
廖中天律師專注公司間并購、投融資法律業務，熟悉公司股權結構和股東控制權的搭建，并擅長根據企業具體情況和需求設計出與之匹配的方案。現為多家公司提供并購、公司清理、投資合作等專項法律服務。另擔任多家國有企業常年法律顧問，為其提供民商事爭議解決、中英文合同審核及其他日常法律服務。
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張舒禾
乾成律師事務所 律師助理
個人簡介
張舒禾，中國政法大學法學學士，主修民商法、經濟法等，具備扎實的法學理論功底。在法律實務方面專注于常年法律顧問、公司法律事務等領域。擔任多家國有企業常年法律顧問，為其提供民商事爭議解決、合同審核及其他日常法律服務，精準把握客戶需求，提供專業、高效的法律服務支持。
業務領域
民商事訴訟｜常年法律顧問 | 公司法律事務
