前言

各位好，能源與自然資源業務部專欄——“能源乾瞻”今日正式上線啦！

在能源強國建設向縱深推進的當下，新能源產業崛起與自然資源高效利用已是時代核心議題，而領域內的制度創新、政策更迭、實踐探索與爭議破解，都離不開專業法律視角的支撐。

本專欄將深耕能源與自然資源核心領域，聚焦政策解讀、案例拆解、法律剖析，既呈現新能源產業的前沿實踐，也覆蓋自然資源利用的實操經驗。力求以法律專業洞見，賦能產業合規前行與創新發展，盼與各位同仁交流互鑒、共促成長，歡迎持續關注！

正文

2025年7月1日召開的中央財經委員會第六次會議就推動海洋經濟高質量發展作出系列部署，指出做強做優做大海洋產業，推動海上風電規范有序建設。在加快構建新型能源體系、新型電力系統的背景下，海上風電作為踐行海洋強國和能源強國建設的新風口，將扮演更加重要的角色。

我國海上風電開發經歷了從近海向深遠海逐步推進的發展歷程。2007年11月8日，我國首座海上風電項目在渤海綏中油田建成發電，該項目安裝1臺金風科技1.5MW風電機組，拉開了我國海上風電開發的序幕。受多重因素制約，“十二五”期間，我國海上風電發展相對緩慢，海上風電開發主要集中在離岸10公里以內的近岸海域，以江蘇、上海等沿海地區的示范項目為起點，海上風電實現裝機不足100萬千瓦。“十三五”期間，隨著2016年《海上風電開發建設管理辦法》的出臺，明確了“離岸距離不少于10公里、水深不少于10米”的布局原則，雖然此“雙10標準”對應的仍屬近海范疇，但為后續向深遠海拓展搭建了政策框架，奠定了發展基礎。2021年，國家發展改革委、國家能源局等9部門聯合印發《“十四五”可再生能源發展規劃》，首次提出“開展深遠海風電規劃”，成為海上風電發展的重要政策導向。2024年12月30日，自然資源部發布《關于進一步加強海上風電項目用海管理的通知》（以下簡稱《2024用海通知》），嚴格控制海上風電項目用海規模，規定了屬于新增海上風電項目的，應在離岸30千米以外或水深大于30米的海域布局（基于此，本文所稱深遠海指“離岸30公里以上或水深30米以上”的海域）。

在“雙碳”目標驅動下，中國政府出臺了一系列支持海上風電發展的政策：《“十四五”可再生能源發展規劃》（2021年）提出有序推進海上風電基地建設，重點建設山東半島、長三角、閩南、粵東和北部灣五大海上風電基地；《關于進一步加強海上風電項目用海管理的通知》（2024年）強調集中集約布局和集群式開發，避免資源碎片化利用；《2024-2025年節能降碳行動方案》明確合理有序開發海上風電，推動分布式新能源開發利用；綠色電力證書市場政策（2025年）鼓勵海上風電參與綠色電力交易，提升環境價值認可。這些政策為海上風電行業提供了強有力的制度保障，推動產業向高質量、可持續發展方向邁進。

部分沿海省份在深遠海風電開發方面陸續出臺政策，以海南省為例，2024年7月31日，省自然資源和規劃廳、財政廳聯合印發《關于進一步加強用海用島要素保障的通知》，簡化用海用島審批流程，允許并聯辦理用海用島審查與批前公示等環節，提高審批效率。支持海上風電與深遠海養殖融合發展，對風電場確權范圍內采用海域立體分層設權的開放式養殖用海，海域使用金按開放式養殖用海標準的50%計征，降低開發成本。在《高質量發展海洋經濟推進建設海洋強省三年行動方案（2024—2026年）》中，提出做大海洋新能源產業，重點發展海上風電產業鏈，推進一批海上風電制氫制醇及加注一體化示范工程。《海南省加快構建具有特色和優勢現代化產業體系三年行動方案（2025-2027年）》則明確，依托環島西線海上風電資源，大力發展海上風電。2025年9月25日，海南省發改委為落實國家136號文^[1]，發布《海南省深化新能源上網電價市場化改革實施方案》，明確海上風電項目上網電價市場化改革路徑。這些政策從電價機制、產業布局、審批流程、融合發展等多方面為深遠海風電開發提供了支持，旨在推動海南海上風電產業規?；⒓夯l展。

在政策框架方面，國家能源局與自然資源部形成了分工協作的管理體系。根據《海上風電開發建設管理辦法》，國家能源局負責全國海上風電開發建設管理，省級能源主管部門負責本地區海上風電開發建設管理。海洋行政主管部門負責海上風電開發建設海域海島使用和環境保護的管理和監督。項目單位實施海上風電開發需要履行若干的審批及核準，第一，項目單位編制海上風電項目環境影響報告書，報海洋行政主管部門審查批準；第二，向海洋行政主管部門提出用海預審申請，獲得項目用海預審意見；第三，報請省級及以下能源主管部門，依據經國家能源局審定的海上風電發展規劃，核準具備建設條件的海上風電項目；第四，及時向海洋行政主管部門提出海域使用申請，依法取得海域使用權；第五，按環境影響報告書及批準意見的要求，加強環境保護設計，落實環境保護措施，開工建設。

除了以上規范性文件外，與海上風電開發相關的法律法規還有：《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱海管法）《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱海交法）《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱海環法）《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》（以下簡稱專屬經濟區法）《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱海島保護法）《政府核準的投資項目目錄》，部門規章及地方性文件有：《國務院安委會辦公室等六部門關于加強海上風電項目安全風險防控工作的意見》《海南海事局海上風電項目交通安全監督管理辦法》《河北海事局海上風電海事安全監督管理規定》等。

同時，在戰略價值方面，深遠海風電開發與海洋權益維護形成協同。根據《聯合國海洋法公約》，專屬經濟區所屬國享有風能等自然資源的開發主權，我國目前規劃的海上風電項目中90%以上位于此類海域。通過深遠海風電項目的開發建設，不僅可獲取穩定的清潔電力，更能通過常態化經濟活動強化海域管控，鞏固海洋權益，構建海上權利屏障。

在項目實踐方面，目前符合“離岸30公里以上、水深30米以上”標準的試點項目主要集中在江蘇、福建、遼寧、廣東、海南等海域。其中，福建長樂外海I區（北）海上風電項目具有標志性意義，該項目位于福州長樂外海東犬島東側海域，離岸距離54-61公里，水深43-51米，由福建東福新能源有限公司（東方電氣全資子公司）開發，總裝機容量314兆瓦，計劃建設19臺海上風電機組，其中包含一臺全球領先的26兆瓦試驗機組，2024年6月已獲福建省發改委核準，預計2027年建成投運。

三峽豐海鹽城大豐80萬千瓦海上風電場項目是《2024用海通知》發布后，首個按“深水遠岸”標準落地的超大型項目，該項目位于鹽城市大豐區東北海域，離岸最遠距離85.5公里（當前國內離岸最遠風電項目），水深符合30米以上標準，由三峽豐海鹽城發電有限公司開發，擬安裝 98 臺風力發電機組，配套3座220千伏海上升壓站，場內35千伏海底電纜169.56公里、220千伏送出電纜190.33公里，總投資超百億元，項目于2025年3月啟動建設。

作為海洋大省，海南省“十四五”期間大力培育“藍色引擎”建設海洋強省，全力打造海洋新能源與高新技術增長極，逐步形成千億級海上風電及海洋產業集群。海南省海上風電規劃一共11個場址，場址編號為CZ1～CZ11，規劃面積約1902k㎡，規模為1230萬千瓦。場址平均水深位于11m～90m之間，離岸距離位于10km～47km之間。其中，華能臨高CZ1海上風電項目作為海南省“十四五”首批重點開發建設的海上風電項目，被列入省級重大項目投資計劃。2023年12月5日，CZ1項目正式開工建設，并于2024年12月27日正式投產并網，發出了海南第一度海上綠電。

深遠海風電開發涉及海域管轄、資源利用、生態保護、跨部門協同等多重法律關系，當前法律體系仍存在“系統性缺位、細則性不足、適配性不強”等問題。

（一）立法體系系統性缺失：專門規制與基礎法律雙重缺位

1.立法滯后問題在深遠海風電領域凸顯

現行《海上風電開發建設管理辦法》制定于2016年，核心規制對象為近海項目，不適用于深遠海項目，雖《2024用海通知》新增“深水遠岸布局”要求，但未針對深遠?！半x岸30公里以上、水深30米以上”的特點，明確深海施工標準、遠距離運維責任、極端環境設備要求等特殊規則。對專屬經濟區開發面臨的特殊法律問題缺乏針對性規范。我國深遠海風電主要布局于專屬經濟區（離岸200海里內），但目前針對該區域風電開發的專項法律完全空白，依賴《專屬經濟區法》的框架性條款難以落地。在環保標準方面，深遠海生態影響評估缺乏專屬指標體系，現有規定未區分近海與深遠海的生態敏感度差異，導致深遠海項目需額外開展海洋噪聲（風機運轉、施工振動）、沉積物擾動等專項研究，增加了審批難度。如福建長樂項目額外委托科研機構開展專項研究，延長審批周期3個月。

2.規劃協同機制虛化，多規沖突增加項目落地難度

根據《2024用海通知》要求，“海上風電項目用海必須符合國土空間總體規劃和海岸帶專項規劃”“省級自然資源（海洋）主管部門要加強與同級能源主管部門的溝通協調，積極參與編制省級海上風電發展規劃”“依托國土空間規劃‘一張圖’強化規劃協調銜接，按照國土空間規劃和各項管控要求對海上風電發展規劃中的項目進行嚴格審查把關”，但實踐中省級風電規劃與海洋功能區劃沖突，軍事用海規劃未與風電規劃銜接，國土空間規劃范圍尚未覆蓋“專屬經濟區和大陸架”，導致深遠海風電項目無法通過“一張圖”核查生態敏感區、軍事用海、航道等空間沖突。

3.航行權與開發權的協調缺乏法律依據

根據《聯合國海洋法公約》，專屬經濟區應保留其他國家的航行自由，但我國尚未出臺風電設施與船舶通航的避讓規則、安全距離標準等配套制度。福建平潭項目周邊海域多次出現漁船作業與風電設施安全距離爭議，反映出海域使用沖突解決機制的缺失。在外交層面，部分深遠海項目臨近爭議海域，卻缺乏開發活動的國際法理支撐預案，可能引發周邊國家關切，存在潛在外交風險。

（二）用海管理法律問題：規則細化不足與執行偏差

1.多部門審批效率低下，軍事審查程序不透明

根據《2024用海通知》第三條：“報國務院審批的海上風電項目用海，其海底電纜管道鋪設施工申請可與項目用海申請一并提交審查”，但實踐中仍需經過“能源、自然資源、生態環境、軍事、海事”五部門審批。但《海上風電開發建設管理辦法》《2024用海通知》均未明確各部門審批時限。海事與自然資源部門權責交叉，《海環法》第七章“船舶及有關作業活動污染防治”賦予海事部門“施工船舶污染監管權”，而自然資源部門負責“用海合規性監管”，因無“聯合執法細則”，江蘇某項目被兩部門重復檢查，運維成本增加300萬元/年。軍事國防要求與開發需求存在矛盾。部分優質風電場選址與軍事訓練海域重疊，盡管軍地協調相關規范文件出臺，但尚未從根本上解決問題。以廣東某項目為例，該項目因涉及海軍航道安全，不得不增加數十億的電纜深埋成本，導致投資風險陡增。

2.“立體復合用?！比狈Σ僮骷殑t，“一海多用”落地困難

《2024用海通知》第二條提出，鼓勵采用“風電+”綜合開發模式，支持在已確權油氣區、養殖區建設風電，實現“一海多用”，但配套規則不足，導致權利登記規則空白和安全與環保責任劃分不清等問題。2019年《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》首次從中央層面提出“探索海域使用權立體分層設權”。2023年，自然資源部出臺《關于探索推進海域立體分層設權工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確規范了海域立體分層設權的工作要求、適用范圍、審批程序等，標志著該制度進入全面推行階段。但《通知》鼓勵對跨海橋梁、養殖、溫（冷）排水、海底電纜管道、海底隧道等用海進行立體分層設權，并未涉及到“風電用海+養殖用海”的權利登記類型、優先權順序。未規定“風電企業與養殖企業的生態損害連帶責任”，若養殖區因風機噪聲導致魚類減產，責任認定無依據，江蘇某“風電+牧場”項目因此引發漁民訴訟。

3.項目到期后設施拆除與海域恢復責任界定模糊

《2024用海通知》第二條要求“已建海上風電項目海域使用權到期后不再續期的，要按照《海管法》等相關法律法規要求，拆除風機、樁基、錨鏈、海底電纜等用海設施，恢復海域原狀，避免影響海上交通等其他用?；顒印保逗９芊ā肺疵鞔_恢復標準，如“海底沉積物恢復至開發前何種狀態”“拆除后殘留錨鏈是否需清理”，也未規定責任履行保障：未規定“恢復保證金的繳納比例、返還條件”。部分項目未預留足額資金，到期后無法恢復，如山東某近海風電項目（2024年到期）因企業破產，海域恢復由地方政府墊付資金5000萬元。

（三）生態保護法律問題：專項標準缺失與監管技術適配不足

1.深遠海生態評估指標體系空白，環評制度針對性不足

《海環法》第三十五條要求，國家建立健全海洋生態保護補償制度。國務院和沿海省、自治區、直轄市人民政府應當通過轉移支付、產業扶持等方式支持開展海洋生態保護補償。沿海地方各級人民政府應當落實海洋生態保護補償資金，確保其用于海洋生態保護補償。第四十二條要求，對遭到破壞的具有重要生態、經濟、社會價值的海洋生態系統，應當進行修復。海洋生態修復應當以改善生境、恢復生物多樣性和生態系統基本功能為重點，以自然恢復為主、人工修復為輔，并優先修復具有典型性、代表性的海洋生態系統。但針對深遠海的特殊生態場景，存在深海生物多樣性保護標準、海洋噪聲管控標準缺失及生態補償機制不健全的問題。

2.入海排污口與海洋垃圾監管適配性不足

《海環法》對于海上風電開發，尤其是深遠海風電開發預估不足，在排污口監管、海洋垃圾防治方面，《海環法》第四十八條規定：禁止在自然保護地、重要漁業水域、海水浴場、生態保護紅線區域及其他需要特別保護的區域，新設工業排污口和城鎮污水處理廠排污口。第五十七條要求，沿?？h級以上地方人民政府負責其管理海域的海洋垃圾污染防治，建立海洋垃圾監測、清理制度。但深遠海風電項目涉及到的“施工船舶生活污水排放”“海上升壓站油污排放”等未明確監管要求。深遠海風電運維產生的“設備零部件垃圾、運維船舶垃圾”因“監測難度大、清理成本高”，缺乏專項收集、轉運機制。

環保監管面臨技術挑戰。深遠海區域環境復雜，項目的生態監測難度大，現行規定要求的環境影響后評價制度，因缺乏深海監測設備和數據共享平臺而難以落實。

上述問題表明，我國深遠海風電開發的法律保障體系仍處于探索階段，本質是“制度供給滯后于技術創新與空間拓展”，需通過專項立法完善規則設計。如，推動“海洋基本法”立法，明確海洋資源權屬與中央地方事權；強化規劃與用海細則，將專屬經濟區納入國土空間規劃“一張圖”，出臺“規劃沖突解決辦法”“立體復合用海操作細則”；制定《深遠海風電開發管理條例》，細化專屬經濟區用海、生態、審批規則；銜接國際規則，制定《專屬經濟區風電設施航行安全管理辦法》，建立爭議海域項目國際法理預案進一步厘清權責邊界，建立多元利益協調機制，實現能源開發與海洋權益、生態保護、國防安全的有機平衡。

特別聲明

本文及其內容僅為交流探討目的，均為律師個人觀點，不代表乾成律師事務所或其律師出具的法律意見、建議或決策依據。本文任何文字、圖片、音視頻等內容，未經授權不得轉載。如需轉載或引用，請聯系公眾號后臺取得授權，并于轉載時明確注明來源及作者信息。