《新政領(lǐng)航 精準賦能——地方政府投資基金從“跟風”到“深耕”的實踐路徑》

近日，國家發(fā)展改革委、財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導的工作辦法（試行）》（以下簡稱《工作辦法》），同步出臺《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》，形成“規(guī)劃引領(lǐng)、投向指導、評價閉環(huán)”的全鏈條管理體系，標志著我國政府投資基金正式邁入“規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)增效”的新階段。

據(jù)不完全統(tǒng)計，當前，全國省級以上政府引導基金總規(guī)模超過3萬億元，區(qū)縣級配套平臺數(shù)量更是數(shù)以千計。從地方實踐來看，政府投資基金曾在撬動社會資本、培育新興產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮重要作用，但也深陷“跟風設(shè)基、同質(zhì)化競爭、資金空轉(zhuǎn)”的困境。新政之下，地方基金如何打破“重設(shè)立、輕運作”的怪圈，實現(xiàn)從“規(guī)模競賽”到“精準賦能”的轉(zhuǎn)變，以資本為紐帶助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，成為亟待破解的時代課題。

謀定而后動：新政重塑地方基金布局邏輯

古人云：“凡事預則立，不預則廢。”過往很多地方政府投資基金的粗放式發(fā)展，根源在于缺乏系統(tǒng)性布局規(guī)劃，盲目追逐熱點賽道，最終導致“撒胡椒面”式投資、資金使用效能低下。四部委新政直擊痛點，以“規(guī)劃先行、投向明確”為核心，為地方基金劃定了運作紅線與發(fā)展方向。

《工作辦法》的核心要義是構(gòu)建“事前規(guī)劃、事中指導、事后評價”的管理閉環(huán)。事前明確底線要求與重點領(lǐng)域，既劃定禁止投資二級市場股票、房地產(chǎn)、信托產(chǎn)品等負面清單，又允許各地結(jié)合財力與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定重點投資清單，從源頭遏制同質(zhì)化競爭。事中強化投向指導，推動基金聚焦國家戰(zhàn)略與地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，彌補市場失靈領(lǐng)域。事后通過科學評價體系，將評價結(jié)果與預算安排、基金存續(xù)、團隊激勵直接掛鉤，對長期績效不佳的基金實施約談、整改乃至清退，形成“能進能出、獎優(yōu)罰劣”的剛性約束。這種“全生命周期”管理理念，徹底顛覆了以往地方基金“重設(shè)立、輕管理、無退出”的運作模式。

結(jié)合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《公平競爭審查條例》等法規(guī)要求，新政進一步明確了基金運作的法治化邊界。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十二條規(guī)定，政府及其有關(guān)部門應當保障各類市場主體平等使用資金、技術(shù)、人力資源等生產(chǎn)要素和公共服務，不得設(shè)置不合理門檻。《公平競爭審查條例》則要求政府投資行為不得排除、限制市場競爭，不得對特定企業(yè)或行業(yè)給予不合理傾斜。這意味著地方基金必須摒棄“行政干預”思維，在資金投向、管理人選擇、項目篩選等環(huán)節(jié)堅持市場化、法治化原則，既要發(fā)揮政府引導作用，又要避免“與民爭利”，為社會資本營造公平競爭的市場環(huán)境。

聚沙成塔：新政下地方基金的組建之道

基金組建是精準投資的前提，過往地方基金“一哄而上”式設(shè)立，往往導致資金分散、定位模糊、管理混亂。新政之下，地方基金組建需立足“統(tǒng)籌規(guī)劃、量力而行、模式創(chuàng)新”，實現(xiàn)從“數(shù)量擴張”到“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變。

（一）統(tǒng)籌布局：破解同質(zhì)化競爭困局

地方基金組建的首要任務是解決“重復建設(shè)”問題。《工作辦法》要求各地結(jié)合自身財力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定重點投資領(lǐng)域清單，避免盲目跟風進入熱點賽道。以上海市為例，其出臺的《上海市政府投資基金管理辦法（試行）》明確規(guī)定，同一區(qū)政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復設(shè)立基金，區(qū)級政府需嚴格控制新設(shè)基金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上不得設(shè)立基金，通過分級管理與布局統(tǒng)籌，有效遏制無序競爭。

江蘇省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)母基金則通過“省級統(tǒng)籌、地市聯(lián)動”的運作模式，依托“省級母基金+產(chǎn)業(yè)專項基金+市場化子基金”三層金字塔架構(gòu)，實現(xiàn)資金聚合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同。其新基金集群有效形成“財政和國企資金引導—社會資本跟進—市場化機構(gòu)運營”的良性循環(huán)，在自身規(guī)模500億元基礎(chǔ)上，通過省市聯(lián)動、財政國資聯(lián)動撬動擴量，截至2025年10月底，其基金集群累計規(guī)模達1894億元。聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，避免區(qū)域內(nèi)同質(zhì)化布局。

反觀部分地區(qū)的失敗教訓，此前多地跟風設(shè)立新能源、半導體產(chǎn)業(yè)基金，缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐與統(tǒng)籌規(guī)劃，最終導致資金沉淀、項目停擺。如某發(fā)達省份一個縣的光伏基金項目是地方跟風設(shè)立的典型失敗案例，該縣2022年聯(lián)合企業(yè)規(guī)劃百億光伏項目，卻因未考量本地財政實力、缺乏考核標準、脫離本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，觸碰了新政及法規(guī)紅線。2024年行業(yè)遇冷后項目停產(chǎn)，1.4億元出資款被沉淀，政府無奈解約追款，合作陷入僵局。類似案例并非個例，2025年以來全國已有超20個城投光伏項目因跟風擴張出現(xiàn)違約，涉貸金額超100億元。這些教訓深刻表明，新政的出臺正是為了整治此類亂象，地方基金組建必須嚴格落實《工作辦法》及財政管理要求，開展充分可行性論證，結(jié)合財政實力與產(chǎn)業(yè)稟賦合理規(guī)劃，才能規(guī)避“寅吃卯糧”式跟風陷阱。

（二）模式創(chuàng)新：構(gòu)建多元協(xié)同出資結(jié)構(gòu)

基金組建需優(yōu)化出資結(jié)構(gòu)，既要發(fā)揮財政資金的引導作用，又要吸引社會資本深度參與，形成“風險共擔、利益共享”的協(xié)同機制。從實踐來看，可根據(jù)基金定位差異化設(shè)置出資比例：創(chuàng)業(yè)投資類基金可適當提高政府出資比例，放寬存續(xù)期要求，鼓勵“投早、投小、投硬科技”；產(chǎn)業(yè)投資類基金則應降低政府出資比例，吸引產(chǎn)業(yè)龍頭、金融機構(gòu)等社會資本，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈強鏈補鏈。

四川省成都市高新區(qū)的基金組建模式頗具借鑒意義。其構(gòu)建了涵蓋“資助—種子—天使—創(chuàng)投—產(chǎn)投—并購”的全生命周期基金體系。2012年6月，設(shè)立國內(nèi)首只由政府全額出資的創(chuàng)業(yè)天使投資基金，又設(shè)立100億元天使母基金、探索“中試+基金”模式、發(fā)起國內(nèi)首只由中試平臺參與管理運營的基金。通過100億元天使母基金、15億元中試基金等不同類型基金，適配企業(yè)不同發(fā)展階段需求。政府資金主要發(fā)揮“引導器”作用，通過與國內(nèi)外頂級機構(gòu)合作，吸引社會資本參與，目前已組建基金超160只，總規(guī)模超3400億元，形成資本與產(chǎn)業(yè)深度融合的生態(tài)。這種模式既解決了早期科創(chuàng)企業(yè)融資難問題，又通過社會資本引入市場化運作機制，提升基金投資效率。

在管理人選擇上，地方基金需堅持市場化擇優(yōu)原則。《工作辦法》要求通過市場化方式確定基金管理人，避免行政指派。如江蘇省昆山市政府產(chǎn)業(yè)基金聯(lián)合毅達資本，組建本地化GP公司“昆山玉澄”，設(shè)立總規(guī)模10億元的毅達玉澄基金，政府僅出資不干預日常投資決策，由毅達資本近10人本地團隊主導市場化運作，聚焦智能制造、電子信息等重點產(chǎn)業(yè)深耕。通過“投資+招商”閉環(huán)招引項目落地，帶動昆山半導體與先進制造產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長，實現(xiàn)資本增值與產(chǎn)業(yè)升級雙向賦能。而有的地方由政府部門直接主導基金管理，缺乏專業(yè)投資能力與風險把控意識，往往導致投資失誤、資金低效運轉(zhuǎn)。

（三）制度保障：筑牢合規(guī)運作底線

基金組建需同步建立健全治理結(jié)構(gòu)與風險防控機制，確保基金合規(guī)運作。上海市政府投資基金明確要求，基金應建立科學的投資決策機制，設(shè)立投審會，引入托管機構(gòu)負責日常運維，嚴格執(zhí)行投資決策程序，防止行政干預具體項目投資。浙江省嵊州市政府產(chǎn)業(yè)基金管理辦公室采用“決策+過程+績效”三維模塊化指標體系對所投子基金進行專項績效評價。決策模塊側(cè)重決策層在項目立項、合規(guī)審查中的履職能力；過程模塊則關(guān)注基金管理團隊在盡職調(diào)查、風控合規(guī)及投后賦能中的執(zhí)行效率；績效模塊將量化評估基金對財政資金的保值增值貢獻、帶動就業(yè)情況及區(qū)域經(jīng)濟輻射效應。評價結(jié)果作為子基金存續(xù)期調(diào)整、管理費支付及后續(xù)合作優(yōu)先級的核心依據(jù)。

從合規(guī)角度，基金組建還需嚴格遵守《工作辦法》禁止性規(guī)定，不得從事?lián)！⒌盅骸⑽匈J款、房地產(chǎn)投資等業(yè)務，嚴控基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現(xiàn)。同時，需落實《公平競爭審查條例》要求，在基金章程、合伙協(xié)議中明確不得設(shè)置歧視性條款，保障各類市場主體平等參與投資機會，避免對社會資本產(chǎn)生擠出效應。

精準滴灌：地方基金從“跟風”到“深耕”的運作路徑

如果說組建基金是基金的“骨架”，那么精準運作就是“血脈”。新政之下，地方基金需摒棄“追熱點、賺快錢”的短期思維，聚焦地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以市場化運作實現(xiàn)“投得準、管得好、退得出”，真正助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（一）投向精準：錨定產(chǎn)業(yè)根基與戰(zhàn)略方向

“不謀全局者，不足謀一域。”地方基金投向需立足區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對接國家重大戰(zhàn)略，避免盲目跟風。成功的地方政府基金都有一個共同的特點：精準錨定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，長期布局硬科技領(lǐng)域。

反觀部分地方，不顧自身產(chǎn)業(yè)短板與市場規(guī)律，盲目跟風熱點賽道，既違背新政導向，也觸碰了法治化邊界，最終得不償失。某中部地級市國資基金牽頭設(shè)立了15億元半導體產(chǎn)業(yè)基金，卻無產(chǎn)業(yè)鏈配套和人才支撐，僅靠選擇性財政補貼引項目，既違反《公平競爭審查條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的平等公平競爭要求，又違背《工作辦法》聚焦本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的導向。最終項目投產(chǎn)即虧、資金難收回，還擠占本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源。

新政及配套法規(guī)恰好構(gòu)建了針對性治理框架：《工作辦法》劃定投向邊界，《公平競爭審查條例》筑牢競爭底線，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確平等原則，三者協(xié)同發(fā)力，倒逼地方基金從“跟風追熱點”轉(zhuǎn)向“精準錨產(chǎn)業(yè)”。

（二）運作高效：堅守市場化與專業(yè)化原則

政府投資基金的核心優(yōu)勢在于“政府引導+市場運作”，既要守住政策底線，又要賦予管理人充分自主權(quán)。《工作辦法》強調(diào)，政府部門不得干預基金日常管理和具體項目決策，基金募資、投資、退出等需實行市場化運作。

投后管理是基金運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需從“重投資”向“重賦能”轉(zhuǎn)變。如四川省成都市高新區(qū)博源資本在投資星衛(wèi)訊科技后，不僅提供資金支持，還助力企業(yè)擴張人才團隊、對接產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，推動其成長為衛(wèi)星通信終端出貨量龍頭企業(yè)。

在退出機制上，地方基金需構(gòu)建多元化退出渠道，實現(xiàn)“良性循環(huán)”。除了通過IPO、并購、創(chuàng)始人回購等方式為基金退出提供保障，同時，需結(jié)合新政要求，對存續(xù)期屆滿、績效不達標的基金及時清算退出，盤活存量資金，投向更具潛力的領(lǐng)域。由于不同來源的資金期限有長有短，加之出資人資金回流訴求、國資審計考核需要等原因，耐心資本不一定能通過某一只基金實現(xiàn)全面“開花結(jié)果”，還可以借助私募股權(quán)二級市場基金（S基金）等創(chuàng)新工具完成資本平穩(wěn)接力。

（三）合規(guī)護航：平衡政策目標與市場公平

在縱深推進全國統(tǒng)一大市場背景下，國家層面接連出臺多項規(guī)范地方招商引資的政策，包括清理涉稅招商、叫停地方各類獎補政策、規(guī)范“基金招商”等，進一步遏制項目或基金落地時對超常規(guī)稅收返還、土地優(yōu)惠、財政補貼的“政策套利”空間。地方政府基金運作需嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)，在實現(xiàn)政策目標的同時，還需避免對特定企業(yè)給予不合理傾斜，不得通過設(shè)置排他性條款阻礙社會資本進入，保障市場公平競爭。

此外，基金運作還需接受嚴格審計與監(jiān)督。《工作辦法》明確加強對基金運作的審計監(jiān)督，對違規(guī)投資、資金挪用等行為嚴肅追責問責。山東省威海市將績效評價結(jié)果依法依規(guī)公開，接受社會監(jiān)督，形成“政府監(jiān)管+社會監(jiān)督+行業(yè)自律”的多元監(jiān)管體系，確保基金合規(guī)運作。

“功以才成，業(yè)由才廣”。政府投資基金的終極目標，是通過資本賦能培育新質(zhì)生產(chǎn)力，推動地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。新政為地方基金劃定了“規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)增效”的航向，地方政府需以新政為遵循，總結(jié)成功經(jīng)驗，構(gòu)建“規(guī)劃科學、運作高效、合規(guī)有序”的基金生態(tài)。只有將政府引導與市場運作深度融合，將短期收益與長期產(chǎn)業(yè)價值有機統(tǒng)一，基金才能真正成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“催化劑”與地方經(jīng)濟的“助推器”。唯有如此，才能實現(xiàn)財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應，讓政府投資基金真正成為產(chǎn)業(yè)升級的“領(lǐng)航者”、創(chuàng)新發(fā)展的“孵化器”。

作者系北京乾成律師事務所高級合伙人，北京市律師協(xié)會政府公共服務與應急處置專委會主任