引言：

2021年7月13日，由住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會（含原國家發展計劃委員會、原國家計劃委員會）、公安部、自然資源部、國家稅務總局、國家市場監督管理總局、中國銀行保險監督管理委員會、國家互聯網信息辦公室八個部門聯合發布了《住房和城鄉建設部等8部門關于持續整治規范房地產市場秩序的通知》（建房[2021]55號）（以下簡稱“55號文”），力爭用三年左右的時間，實現房地產市場秩序明顯好轉。55號文將房地產開發、房屋買賣、住房租賃、物業服務四個方面作為整治重點領域，整治環節基本覆蓋從房地產開發環節到存量房屋管理的房地產市場主要領域。55號文的發布，意味著近年來政府主管部門對于房地產市場的階段性聯合整治進入深水區，也意味著傳統的房地產開發企業將面臨著更為常態化的合規風險。

乾成不動產團隊特設房地產合規專題，根據55號文從持續整治的四大領域的具體情形出發，梳理出傳統房地產開發企業可能面臨的民事法律風險和行政法律風險，以供相關主體參考和防范。

本合規專題一共分為四個板塊：房地產開發、房屋買賣、住房租賃、物業服務。其中“房地產開發”板塊一共分為五種情形：一、房地產開發企業違法違規開工建設；二、未按施工圖設計文件開發建設；三、未按房屋買賣合同約定如期交付；四、房屋滲漏、開裂、空鼓等質量問題突出；五、未按完整居住社區建設標準建設配套設施。

本期主題為第一部分“房地產開發”中的第二種情形：未按施工圖設計文件開發建設。未按照施工圖設計文件開發建設會影響工程項目的質量，工程造價等。我們將從如下幾方面具體分析成因及后果，并提出合規建議。

一、施工圖設計文件的概念及作用

二、未按施工圖設計文件開發建設的情形

三、未按施工圖設計文件開發建設的法律后果

四、合規建議

五、結語

施工圖設計在建筑學里是指：把設計意圖更具體、更確切地表達出來，繪成能據以進行施工的藍圖。這一階段工作主要是將施工藍圖作為施工制作的依據，它是設計和施工工作開展的橋梁。

根據《建設工程勘察設計管理條例（2017修訂）》第二十六條：編制施工圖設計文件，應當滿足設備材料采購、非標準設備制作和施工的需要，并注明建設工程合理使用年限。

（一）施工方擅自修改施工設計圖紙

1.施工方低價中標后，為了節約成本，擅自更改施工圖設計的技術參數、降低結構性能指標或者未按設計規范用料。

2.施工方為了做高成本，增加利潤，私自變更施工圖紙并通過簽證的形式要求建設單位增加工程量及工程造價。

（二）房地產企業指令變更施工設計圖紙

1.房地產企業為了加快建設進度，邊勘察、邊設計、邊施工（三邊工程），施工圖設計未完成并過審前，施工單位已經進場施工，三邊工程在施工過程中具有不可預見性、隨意性較大的特征，會出現后期施工圖紙與經建設部門審查或備案施工圖相差較大的情形。

2.房地產企業為了增加利潤，私自更改施工圖紙，例如：增加建筑容積率，更改建筑戶型，減少綠化率、配套設施，違建、多建等。

3.房地產企業為了節約成本，更改施工圖設計方案，降低性能指標（如：結構材料性能指標、混凝土強度等級、砌體種類及強度等級等等），明示或暗示施工方使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備等。

（三）設計指標、工程量增減導致施工圖的變更

1.上級行業行政主管部門規范或國家政策變化引起的施工圖設計指標的變更。

2．勘察的地形、地貌、地質構造等情況與實際地質情況存在偏差，導致后期施工設計圖調整的情形。

3．不可預見自然因素和工程外部環境變化導致工程變更。比如因為地震、雪山融化、洪水等地質災害，或者施工過程中發現古墓、文物等造成的施工圖調整。

4.工程設計中的缺陷、漏項、新增引起的施工圖變更。

根據《建設工程勘察設計管理條例（2017修訂）》第三十三條：施工圖設計文件審查機構應當對房屋建筑工程、市政基礎設施工程施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查……施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用。根據《建設工程質量管理條例》第十一條：施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用。未按施工圖設計文件開發建設的法律后果包括行政責任與民事責任兩部分。

（一）行政責任

《建筑法》第七十二條、第七十二條、七十四條分別規定了建設單位、施工單位未按圖施工的行政責任（責令改正，處以罰款、停業整頓、降低資質等級或者吊銷資質證書等）。

《建設工程質量管理條例》第五十六條明確規定：施工圖設計文件未經審查或者審查不合格，擅自施工的，責令改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款。

相關案例：河北石廉建設工程有限公司未按工程設計圖紙施工案(石礦綜執南罰字[2021]第013號)。該企業在石家莊市建設的三聯公館項目，外墻保溫材料厚度不符合設計圖紙要求，其行為違反了《建設工程質量管理條例》第28條的規定。依據《建設工程質量管理條例》第64條的規定，石家莊市井陘礦區城市管理綜合行政執法局對其作出罰款4240元的行政處罰。

（二）民事責任

1．如果由于施工方單方原因未按圖施工的，房地產開發企業或者監理方均有權要求其限期整改或重做，施工方就擅自未按圖紙施工部分無權主張合同價款，房地產開發企業也可追究其違約責任。

相關案例：中國城市建設控股集團吉林投資有限公司、中航長城大地建工集團有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書（[2019] 最高法民終340號）。

該案中，最高院認為：就該確認單載明內容來看，其包括了以下四方面內容：其一，案涉扣款的工程量為中航公司擅自未按圖紙施工部分；其二，中航公司已經同意對擅自未按圖紙施工部分的扣款……據此，應認定中城公司與中航公司就中航公司擅自未按圖紙施工部分款項應予扣款已經達成合意，并確定了扣款數額。

裁判要點：承包方未按施工圖紙進行施工的部分工程，如無未經建設單位同意，對于該部分的工程款項，應當在工程總價中對該部分價款予以扣除。

2. 如果房地產開發企業要求施工方使用未經審查合格的、錯誤的施工圖紙或單方指令要求施工方不按圖施工的，由房地產開發企業承擔主要責任，施工方存在過錯或者明知未按圖施工可能導致不利后果仍繼續施工的也應該承擔部分責任。

相關案例：關亞彬與吉林萬利房地產開發有限公司、吉林神華商業城有限公司建設工程施工合同糾紛一審民事判決書（[2018]吉02民初69號）

該案中，最高院認為：根據《建設工程質量管理條例》第十一條規定，施工圖紙未經審查合格，不得使用。案涉施工圖紙的正式出圖時間為2013年11月。萬利公司和神華公司作為發包方將未經審查合格的圖紙提前交由關亞彬施工使用，是導致案涉已完工程與正式圖紙不完全相符的根源所在，故發包方應當對案涉工程出現質量問題的修復損失承擔主要責任。

裁判要點：發包人未提供經審查合格的圖紙以及提供圖紙不合格，發生質量問題時應承擔主要責任。

3.如果由于政策變更、工程環境改變、以及部分工作增減、完善導致的合理變更，施工圖無法按照建設部門過審或備案圖紙施工的，房地產開發企業與施工方一般無需承擔行政責任以及民事違約責任。

《建筑法》第七十四條規定未按圖施工的行政責任是基于房地產開發企業與施工方為了偷工減料，降低造價故意不按照建設主管部門過審的圖紙施工。施工過程中因客觀環境變化，對施工圖設計的補充、優化、完善導致的設計變更較為常見，如果變更具有合理性，一般無需承擔行政責任。房地產開發企業或施工方有權提出施工圖設計的變更，對于變更導致工程量的增減，雙方另行達成結算協議即可，除非合同專門約定，一般雙方均無需承擔違約責任。

55號文單獨將未按施工圖設計文件開發建設作為房地產行業整治的重點工作部署，所以房地產企業在開發建設中需更加注重該方面的企業合規。

（一）嚴格遵循“先勘察設計，后施工”的原則。“三邊工程”違背了建設基本程序，會造成工程工期，工程質量的不確定，具有很大的危害性，屬于國家重點整治對象。

（二）嚴格把控設計關，房地產企業通過招投標程序選取專業、正規的設計院，在設計前做好勘察和設計之間的工作交接，準備詳細的設計任務書，以及其他設計所需文件，以政府的審查文件為指導，做到方案設計、初步設計（擴初設計）、施工圖設計層層深化，層層把關。

（三）注重施工圖會審和施工配合環節，在開工前組織施工方、設計方、監理方進行設計圖紙交底，設計單位和施工單位信息不對稱，對同一問題的理解大相徑庭，會造成施工過程脫離設計方案的不利局面。在施工配合階段也需要設計院設計師的專業解答，所以作為業主方，應該積極協調，避免設計、施工兩層皮。

（四）房地產開發企業應該把控施工環節中的設計變更，嚴格控制施工方提交的設計變更簽證，如果施工企業提出變更方案，要及時與設計單位以及專家組織論證，做到非不必要不變更。

（五）政策、設計指標、后期工程增減導致的施工圖設計變更，房地產開發企業應及時向建設行政主管部門報備修改的施工圖，施工設計方案變更后也應該就變更的工程量、工程價款與施工方達成協議。

對于施工圖設計文件的合規審查，法律規定和政策有逐步從“事前主管部門審批制”，往“當事人自行承諾負責制”發展的趨勢。住建部于2018年12月29日又一次修訂《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》，提出“逐步推行以政府購買服務方式開展施工圖設計文件審查”，目前部分省份如廣東、山西、南京等地已經逐步取消施工圖審查，實行告知承諾制。2021年10月8日，國務院發布《國務院關于同意在北京市暫時調整實施有關行政法規和經國務院批準的部門規章規定的批復》，其中“允許北京市探索取消施工圖審查或者縮小審查范圍，實施告知承諾制和設計人員終身負責制等工程建設領域審批制度改革”，此文件發布標志著北京市取消施工圖審查改革開始破冰，也是我國建工領域審批制改革逐步推廣的標志；在這種背景下，施工圖設計文件的合規審查方式也將隨之調整。